Как можно изменить законодательство

В цивилизованном мире общественную жизнь регулируют законы: они определяют, что и как делать можно, а что нельзя.

Если человек нарушает правила, это приводит к негативным последствиям. Их тоже устанавливает закон. Систему законодательства придумывают ответственные за это люди. Расскажу, как устроен законотворческий процесс в России и могут ли на него повлиять простые граждане.

Сразу оговорюсь, что в разных странах правовые системы сильно различаются. То, что написано в этой статье, совсем не подходит для других государств.

Что такое федеральный закон

В целом закон — это обязательный к исполнению официальный документ, который принимают по специальным нормам с помощью голосования в парламенте. То есть это письменное правило, которое обязаны соблюдать граждане, чтобы реализовать свои права и не получить штраф, тюремный срок или другие наказания.

Законы регулируют важные общественные отношения, например устройство государства, ведение бизнеса или институт семьи и брака. Такую же функцию могут выполнять, к примеру, предписания прокуроров, но у законов есть два важных отличия:

1. Их нужно исполнять не разово и не временно, а постоянно.
2. Они направлены не на отдельного человека или организацию, а сразу на всех людей, компании или их группы, объединенные каким-либо признаком. Так, есть законы, которые касаются всех банков или всех полицейских.

Законы не могут противоречить друг другу, но если это случилось, приоритетным считается вышестоящий.

Например, федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» распространяется на всю страну и устанавливает общие нормы, направленные на сохранение здоровья граждан. А закон Приморского края о тишине действует только в пределах края и устанавливает региональную норму — не шуметь после 22:00.

Принципы принятия региональных законов и, например, поправок в Конституцию сильно различаются.

Кто рассматривает федеральные законы

Все федеральные законы рассматривает специальный орган государственной власти — парламент. Это его исключительное право: ничто не может стать законом, миновав этот госорган.

Кто может предлагать федеральные законы

Право законодательной инициативы есть:

1. У президента.
2. Сенаторов Совета Федерации.
3. Совета Федерации коллективно.
4. Депутатов Государственной думы.
5. Правительства.
6. Региональных парламентов.
7. Верховного суда.
8. Конституционного суда.

За время работы седьмого созыва в Госдуму внесли 5681 законопроект, из них приняли 2351. В наследство нынешнему созыву передали 1204 проекта, по которым не успели вынести решения: 748 из них до сих пор рассматриваются, а 183 — приняты.

Кроме того, с 2013 года любой гражданин может предложить закон через специальный сайт — Российскую общественную инициативу, РОИ. По правилам РОИ, предложение должно пройти модерацию, затем набрать больше 100 тысяч голосов других граждан в течение года, и только тогда специальная экспертная группа решит, отправить инициативу в Госдуму или отклонить ее.

С момента создания сайта РОИ по 1 мая 2022 года из 20 041 прошедших модерацию инициатив всего шесть стали законами. Еще тринадцать превратились в другие правовые акты.

Не все поддержанные РОИ и властями инициативы требуют принятия законов — это могут быть постановления, распоряжения или другие правовые акты.

Как вносят законопроекты

Также часто нужно приложить другие документы. Например, если законопроект предполагает ввести новые налоги, на него нужно получить отзыв правительства, а если изменяет уголовный кодекс — Верховного суда.

Если закон предложил депутат, который входит во фракцию — объединение депутатов, избиравшихся в Госдуму по предложению партии, — он должен уведомить об инициативе главу фракции.

Как принимают законы

Обычно законопроекты проходят длинный путь согласований: они могут отправиться на доработку или бессрочно лежать на рассмотрении, дойти даже до президента, но все равно не вступить в силу.

В целом можно выделить семь этапов работы над текстом нового федерального закона.

Этап 1 — комитет. Каждый законопроект попадает в профильный комитет депутатов Госдумы, который специализируется на соответствующем направлении, — всего их 31. Например, есть комитет по культуре, по охране здоровья, по аграрным вопросам.

Этап 2 — совет Госдумы и правовая экспертиза. Комитет может включить работу над законопроектом в текущую или следующую сессию Госдумы или же отложить это на неопределенный срок — ограничений нет, поэтому проект закона может лежать на рассмотрении бесконечно долго. Четкие сроки есть только для некоторых проектов — например, для закона о федеральном бюджете.

Комитет предлагает совету Госдумы установить срок для отзывов, замечаний и предложений. В течение этого срока, если совет увидит проблемы, он может вернуть законопроект в комитет или инициатору.

Если проблем и вопросов нет, проект направляют на правовую экспертизу. Она устанавливает, нет ли у законопроекта противоречий с положениями Конституции и другими действующими законами, а также проверяет его внутреннюю логику.

Этап 3 — первое чтение. Чтения — это рассмотрение законопроектов депутатским корпусом Госдумы. Как правило, проект рассматривается в трех чтениях.

На первом чтении депутаты обсуждают концепцию законопроекта, оценивают его соответствие основным положениям Конституции, актуальность и практическую значимость.

Чтение начинается с выступления инициатора законопроекта, где он обосновывает необходимость принятия закона. Затем выступает представитель ответственного комитета и представители комитетов-соисполнителей, если они есть. В этих докладах сообщается об отзывах, которые получил проект, и в итоге выражается позиция комитета: принять или отклонить. Депутаты могут задавать вопросы инициатору и комитетам.

Затем по законопроекту могут выступить представители фракций и другие депутаты, представители президента, правительства, счетной палаты, региональных парламентов и другие приглашенные на чтения люди. После обсуждений инициатор проекта может выступить с заключительным словом, затем начинается голосование.

После этого профильный комитет готовит рекомендации — какие правки стоит внести в проект. Все заинтересованные лица могут направлять свои замечания и предложения к законопроекту, а сам комитет может запрашивать экспертизы нужных организаций. Доработанный проект с предложениями правок направляют на второе чтение.

Этап 4 — второе чтение. Ответственный комитет готовит две таблицы правок к законопроекту: рекомендованных к принятию и рекомендованных к отклонению.

Проект вместе с таблицами выносят на второе чтение. На этом этапе общая концепция меняться не должна: все изменения по идее должны распространяться только на те законы и статьи, которые содержались в проекте на первом чтении.

Ко второму чтению депутаты детально прорабатывают разные варианты редакций документа, которые отражены в таблицах правок, и вновь ставят законопроект на голосование. Если его принимают, текст снова направляют в ответственный комитет, чтобы он проверил возможные противоречия и правильную взаимосвязь статей. После этого вместе с заключением правового управления текст закона передают в совет Госдумы, который выносит проект на третье чтение.

Этап 5 — третье чтение. На этом этапе ответственный комитет делает финальный доклад по проекту, выступают представители фракций, и законопроект ставится на голосование. Его могут принять простым большинством и в течение пяти дней передать на рассмотрение верхней палаты парламента — Совета Федерации.

Этап 6 — Совет Федерации. Эта палата состоит из 200 сенаторов. Аппарат Совета регистрирует проект, проверяет укомплектованность пакета документов и передает экземпляры сенаторам. Председатель СФ, в свою очередь, направляет законопроект в профильный комитет, также образованный из сенаторов, и в правовое управление.

Сенаторы могут организовать обсуждение законопроекта в регионах РФ. Также комитет вправе приглашать на предварительное рассмотрение экспертов и обязан предоставить слово представителю Общественной палаты, если закон проходил общественную экспертизу.

Если проект решили не рассматривать, его сразу передают на подпись президенту. Это невозможно только для законов, которые касаются:

1. Федерального бюджета.
2. Федеральных налогов и сборов.
3. Финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.
4. Ратификации и денонсации международных договоров РФ.
5. Статуса и защиты государственной границы.
6. Войны и мира.

Если Совет Федерации рассматривает законопроект, то заседание начинается с доклада профильного комитета. Кроме него слово могут дать представителю правительства, Общественной палаты или президента.

Затем сенаторы голосуют за принятие или отклонение закона. Если больше половины голосов за, он уходит на подписание президенту.

С 2017 года Совет Федерации отклонял законы трижды: проекты вернулись в Госдуму, два из них были позже одобрены и приняты, а один снят с рассмотрения.

Этап 7 — президент. Закон считается принятым только после того, как его подписал президент и его текст опубликовали. Все новые законы публикуются на сайте publication.pravo.gov.ru.

У президента есть право вето. В истории современной России президенты пользовались этим правом 430 раз. Последние два раза были в 2016 и в 2021 годах: так, в 2021 году законодатель предлагал освободить СМИ от ответственности, если они нанесли неверную возрастную маркировку по вине заказчика, но президент предложение отклонил.

Как можно повлиять на законопроекты

Самый очевидный способ повлиять на законотворческий процесс — написать своему депутату письмо или встретиться с ним лично. Депутатский корпус — это представительная ветвь власти, все депутаты должны работать в интересах избирателей и обязаны рассматривать их обращения.

Написать можно и сенаторам, они тоже обязаны рассматривать обращения граждан, соответствующая форма есть и на сайте Совета Федерации.

Также органы исполнительной власти обязаны выставлять разработанные нормативные акты для общественного обсуждения на сайте regulation.gov.ru. Можно поставить лайк или дизлайк, а также оставить комментарий к любому проекту, в том числе федеральным законам, которые планируют передать в Госдуму.

Сайт не самый удобный и на нем часто что-то не грузится, но все же это тоже площадка, на которой можно высказать свое мнение.

ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ

48. Для приведения законодательных актов в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом, устранения множественности правовых норм по одним и тем же вопросам готовятся предложения о приведении законодательства в соответствие с вновь принимаемым законодательным актом путем внесения изменений в законодательные акты.

49. Внесением изменений считается:

замена слов, цифр;

исключение слов, цифр, предложений;

исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта;

новая редакция структурной единицы законодательного акта;

дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями;

дополнение структурными единицами законодательного акта;

приостановление действия законодательного акта или его структурных единиц;

продление действия законодательного акта или его структурных единиц.

50. Изменения могут вноситься в следующие виды законодательных актов:

законы РСФСР;

кодексы РСФСР;

постановления Верховного Совета РСФСР;

постановления Съездов народных депутатов РСФСР;

указы Президиума Верховного Совета РСФСР;

постановления Президиума Верховного Совета РСФСР;

законы Российской Федерации;

Основы законодательства Российской Федерации;

кодексы Российской Федерации;

постановления Верховного Совета Российской Федерации;

постановления Съездов народных депутатов Российской Федерации;

указы Президиума Верховного Совета Российской Федерации;

постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации;

федеральные конституционные законы;

федеральные законы.

51. Одновременно с законопроектами, устанавливающими новое правовое регулирование, на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации следует вносить самостоятельные законопроекты о законодательных актах или их структурных единицах, подлежащих изменению. Наличие в законопроектах, устанавливающих новое правовое регулирование, статей, содержащих внесение изменений в законодательные акты или их структурные единицы, не допускается.

Исключение составляют законопроекты о федеральном бюджете на соответствующий год и законопроекты о средствах государственных внебюджетных фондов, в которых допускается наличие статей о приостановлении действия или о продлении действия законодательных актов или их структурных единиц.

52. Внесение изменений в законодательные акты оформляется самостоятельным законодательным актом, в котором, в свою очередь, изменения, вносимые в каждый законодательный акт, оформляются самостоятельными статьями.

Пример:

О внесении изменений

в статью 5 Закона Российской Федерации «…»

и в Федеральный закон «…»

Статья 1

Внести в статью 5 Закона Российской Федерации от … N … «…….» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N …, ст. …; Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N …, ст. …) следующие изменения:

1) ……….;

2) ………..

Статья 2

Внести в Федеральный закон от … N … «………» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N …, ст. …) следующие изменения:

1) ……….;

2) ……….;

3) ……….;

4) ………..

53. При одновременном внесении в законодательный акт изменений и признании утратившими силу структурных единиц данного законодательного акта положения о внесении изменений и об утрате силы могут располагаться в одной статье. При этом вносимые изменения и признание утратившими силу должны быть изложены последовательно (постатейно).

Пример:

Статья 1

Внести в Федеральный закон от … N … «…….» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …; …, N …, ст. …) следующие изменения:

1)в статье 1 слова «…» заменить словами «…»;

2) часть 1 статьи 2 дополнить словами «…»;

3) в пункте 2 части 2 статьи 3 слова «…» исключить;

4) статью 4 признать утратившей силу;

5) часть 1 статьи 5 изложить в следующей редакции:

«1. ……..»;

6) в статье 6 слова «…» заменить словами «…».

54. При внесении изменений в законодательный акт обязательно указываются вид акта, дата подписания акта, его регистрационный номер (если он есть), наименование, а также соответствующие источники его официального опубликования.

Пример:

Внести в Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 52, ст. 4920) следующие изменения:

Если подлежащий изменению законодательный акт был изложен полностью в новой редакции, то указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта, дата подписания законодательного акта, его регистрационный номер (если он есть), наименование, а в круглых скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный акт в новой редакции.

Пример:

Внести в Федеральный закон от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года N 133-ФЗ) (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 2, ст. 74; 1999, N 28, ст. 3466) следующие изменения:

Если подлежащий изменению законодательный акт был изложен полностью в новой редакции и при этом был изменен вид законодательного акта (например, Закон РСФСР стал Федеральным законом), то указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта и его наименование, а в круглых скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный акт в новой редакции.

Пример:

Внести в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 года N 17-ФЗ) (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 27, ст. 357; Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 6, ст. 492) следующие изменения:

55. Независимо от конкретного содержания законопроекта, т.е. независимо от того, имеются ли в тексте законопроекта замена слов, цифр, исключение слов, цифр или предложений, исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта, новая редакция структурной единицы законодательного акта, дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями либо дополнение структурных единиц в законодательный акт, наименование законодательного акта всегда содержит только слово «изменение» в соответствующем числе и оформляется следующим образом:

Примеры:

О внесении изменения в Закон Российской Федерации «…»

или

О внесении изменений в Федеральный закон «…»

или

О внесении изменений в некоторые законодательные акты

Российской Федерации в связи с принятием

Федерального закона «…»

То же правило действует в отношении абзаца первого каждой статьи, если статья содержит два или более изменения:

Пример:

Статья 1

Внести в Федеральный закон от … N … «…» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …) следующие изменения:

1) статью 1 изложить в следующей редакции:

«………………………»;

2) часть 1 статьи 2 дополнить предложением следующего содержания: «…»;

3) в части 2 статьи 5 слова «…» исключить.

56. При внесении изменений в одну или две (не более) статьи законодательного акта наименование законопроекта целесообразно конкретизировать.

Примеры:

О внесении изменений

в статьи 5 и 10 Закона Российской Федерации «О милиции»

или

О внесении изменений

в статью 5 Закона Российской Федерации «…»

и статью 14 Федерального закона «…»

57. Изменения всегда вносятся только в основной законодательный акт. Вносить изменения в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его законодательный акт недопустимо.

58. Внесение в основной законодательный акт правовых норм временного характера не допускается.

При необходимости установить временное (отличающееся от общеустановленного) правовое регулирование по определенным вопросам принимается самостоятельный законодательный акт.

59. При внесении изменений в законодательные акты соответствующий текст заключается в кавычки.

60. Вносимые в законодательный акт изменения должны излагаться последовательно (постатейно) с указанием конкретной структурной единицы, в которую вносятся изменения.

61. При внесении изменений в кодексы, состоящие из нескольких частей, принятых различными законодательными актами, в обязательном порядке указывается часть кодекса, в которую вносятся изменения.

Пример:

Внести в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 49, ст. 4552) следующие изменения:

62. При дополнении законодательного акта статьей, главой, разделом, находящимися на стыке соответственно глав, разделов, частей, указывается точное месторасположение дополняемых статьи, главы, раздела со ссылкой на соответствующую главу, раздел, часть законодательного акта.

Примеры: (в главе 1 имеется 14 статей)

Главу 1 Федерального закона от … N … «О …» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …; …, N …, ст. …) дополнить статьей 14.1 следующего содержания:

или

Главу 2 Федерального закона от … N … «О …» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …; …, N …, ст. …) дополнить статьей 14.1 следующего содержания:

63. Внесение изменений в обобщенной форме в законодательный акт (в том числе замена слов и словосочетаний с использованием формулировки «по тексту») не допускается.

По общему правилу каждое изменение должно быть оформлено отдельно с указанием конкретной структурной единицы законодательного акта, которая изменяется.

Исключение может составлять только внесение изменений в обобщенной форме в одну статью законодательного акта или ее структурную единицу. Если в эту статью или ее структурную единицу никакие другие изменения не вносятся, а заменяемые слово или слова везде употреблены в одном и том же числе и падеже, то такое изменение должно быть оформлено следующим образом:

Примеры:

В статье 10 Федерального закона от … N … «О …» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …) слова «…» заменить словами «…».

или

Статью 10 Федерального закона от … N … «О …» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …) после слов «…» дополнить словами «…».

64. Если в статье законодательного акта необходимо произвести замену слова или слов в нескольких случаях и заменяемое слово или слова употреблены в разных числах и падежах либо в одном и том же числе, но в разных падежах, а другие изменения в эту статью или ее структурную единицу не вносятся, то применяется следующая формулировка:

Примеры:

В статье 10 Федерального закона от … N … «О …» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …) слова «… (слова указываются в именительном падеже единственного числа)….» в соответствующих числе и падеже заменить словами «… (слова указываются в именительном падеже единственного числа)….» в соответствующих числе и падеже.

или

В статье 10 Федерального закона от … N … «О …» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …) слова «…(слова указываются в именительном падеже единственного или множественного числа)…» в соответствующем падеже заменить словами «… (слова указываются в именительном падеже единственного или множественного числа)…» в соответствующем падеже.

65. При внесении изменения в законодательный акт сначала указывается, какая структурная единица изменяется, потом указывается характер изменений. Внесение изменений в законодательный акт следует оформлять начиная с наименьшей структурной единицы.

Примеры:

Часть 1 статьи 7 Федерального закона от … N … «О …» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …) дополнить предложением следующего содержания: «…»

или

в подпункте «в» пункта 2 части 1 статьи 7 слова «…» заменить словами «…»

66. При внесении дополнений в статью, часть статьи, пункт, подпункт, абзац указываются слова, после которых это дополнение должно находиться.

Пример:

статью 1 после слов «…» дополнить словами «…»

67. В случае, если дополняется словами структурная единица статьи законодательного акта и это дополнение должно находиться в конце данной структурной единицы, применяется следующая формулировка:

Пример:

пункт 1 статьи 1 дополнить словами «…»

При этом знак препинания, употребленный в конце дополняемой структурной единицы, сохраняется без указания на него после внесенного дополнения.

68. Внесение нескольких изменений в различные структурные единицы статьи законодательного акта оформляется следующим образом:

Пример:

Статья 1

Внести в Федеральный закон от … N … «О …» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …) следующие изменения:

1) в статье 2:

части 1 слова «…» заменить словами «…»;

часть 2 после слов «…» дополнить словами «…»;

часть 3 дополнить пунктом 7 следующего содержания:

«7. ………………………………………»;

1) часть 4 дополнить предложением следующего содержания: «…»;

2) второе предложение пункта 2 части 2 статьи 3 исключить;

3) статью 4 изложить в следующей редакции:

«Статья 4. ……….

……………………».

69. При дополнении статьи законодательного акта частями, пунктами или подпунктами, которые необходимо расположить соответственно в конце статьи, пункта или подпункта, в обязательном порядке указываются порядковые номера дополняемых частей, пунктов или подпунктов.

Примеры:

статью 2 дополнить частью 3 следующего содержания:

«3. ………………..»;

часть 5 статьи 6 дополнить пунктом 4 следующего содержания:

«4. ………………..»;

пункт 3 части 3 статьи 7 дополнить подпунктом 5 следующего содержания:

«5. ………………..».

Необходимая в ряде таких случаев замена знака препинания осуществляется при подготовке текущей редакции законодательного акта (без оговорки в тексте законопроекта).

70. В целях сохранения структуры статьи:

1) дополнение абзацами может производиться только в конец соответствующей структурной единицы;

2) при необходимости между уже имеющимися абзацами включить новый абзац дается новая редакция той структурной единицы статьи законодательного акта, к которой относится абзац;

3) при признании абзаца утратившим силу пересчет последующих абзацев не производится. Утративший силу абзац участвует в подсчете абзацев при последующем внесении изменений в данную структурную единицу.

71. Новая редакция законодательного акта в целом, как правило, не допускается.

Законодатель принимает новый законодательный акт с одновременным признанием утратившим силу ранее действовавшего законодательного акта в случаях, если:

необходимо внести в законодательный акт изменения, требующие переработки законодательного акта по существу и не позволяющие ограничиться новой редакцией его отдельных структурных единиц;

необходимо внести в законодательный акт изменения, затрагивающие почти все его структурные единицы;

сохраняют значение только отдельные структурные единицы законодательного акта, причем частично;

необходимо внести изменения в законодательный акт, признанный утратившим силу в неотделимой части.

72. Структурная единица законодательного акта излагается в новой редакции в случаях, если:

необходимо внести существенные изменения в данную структурную единицу;

неоднократно вносились изменения в текст структурной единицы законодательного акта.

73. Изложение структурной единицы законодательного акта в новой редакции не является основанием для признания утратившими силу всех промежуточных редакций данной структурной единицы.

74. При необходимости изложить одну структурную единицу законодательного акта в новой редакции применяется следующая формулировка:

Пример:

Внести в статью 16 Федерального закона от … N … «О …» (Собрание законодательства Российской Федерации, …, N …, ст. …) изменение, изложив ее в следующей редакции:

«Статья 16. ……….

……………………».

В данном случае наименование законодательного акта должно быть следующим:

О внесении изменения

в статью 16 Федерального закона «О …»

75. При необходимости внести изменение в приложение, изложив его в новой редакции, текст новой редакции приложения включается в текст изменяющего законодательного акта, а не является приложением к нему.

76. При необходимости заменить цифровые обозначения употребляется термин «цифры», а не «числа».

Пример:

цифры «12, 14, 125» заменить цифрами «13, 15, 126»

77. При необходимости заменить слова и цифры употребляется термин «слова».

Пример:

слова «в 50 раз» заменить словами «в 100 раз»

78. Если в законопроекте одновременно со статьями о внесении изменений в законодательные акты содержится статья с перечнем законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, то наличие такой статьи обязательно должно быть отражено в наименовании законопроекта.

Пример:

О внесении изменений

в Федеральный закон «…» и другие законодательные акты

Российской Федерации, а также признании утратившими силу

некоторых законодательных актов Российской Федерации

Нет ничего вечного. По крайней мере, существование законов в нашей стране красноречиво говорит об этом. Иногда по понятым причинам, иногда по непонятным причинам законы изменяются или совсем отменяются с удивительной быстротой. Законы, в том числе те, которые меняются или вообще отменяются, являются правым материалом, на основании которых выносятся судебные решения.

Судебное решение – это воплощение закона в разрешении той или иной ситуации, его материализация в разрешении того или иного спора. Судебное решение может быть вынесено, вступить в силу и исполнено, но затем, после изменения или отмены закона, послужившего основанием для вынесения этого решения, данное решение не подлежит какому-либо пересмотру, даже если оно по новым нормам является по всем признакам неправомерным.

Исполненное решение – это уже вопрос истории. Что исполнено, то уже не вернуть. Я здесь говорю только о законных и обоснованных решениях.

Но встречаются такие случаи, когда в процессе исполнения судебных решений закон (именно нормы материального права), на котором базировалось это решение, изменился или был отменен.

В сфере частного права это не на что не влияет. Например, решение о взыскании до 01.08.2016 г. (день вступления в силу ФЗ от 03.07.2016 г. № 315-ФЗ) законные проценты (ст. 317.1. ГК РФ) не будет отменено, даже если  после вступления в силу данного закона с ответчика бы эти проценты не взыскали. Я имею в виду, что с 01.06.2015 г. по 31.07.2016 г. суды могли взыскивать законные проценты, если в договорах не было условий о том, что такие проценты не начисляются. Напомню, что с 01.08.2016 г. можно взыскивать, если в договоре прямо говорится об этом. Иными словами, такое решение подлежит исполнению, если нет других причин неисполнения.

Конечно, есть некоторые исключения, но в публичных отраслях права.

Так, ст. 10  УК РФ  устанавливает, что уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, то есть распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость. То есть  в случаях декриминализации лицо, осужденное за совершение преступления, которое было исключено из сферы уголовно-правового воздействия, освобождается от уголовной ответственности.

Ст. 31.7. КоАП РФ устанавливает, что судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное.

Таким образом, в отраслях публичного права прослеживается правило о том, что в отношении лица, совершившего правонарушение, мера воздействия не применяется, если утратила силу норма материального права, послужившая основанием данной меры воздействия.

Однако даже в сфере правоотношений, не относящихся к сферам регулирования (воздействия) уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях, выносятся судебные решения, в которых нет применения мер правовой ответственности, но в которых указываются об определенных обязанностях ответчика, об ограничениях и запретах. Речь идет о решениях о понуждении неимущественного характера. Причем некоторые из этих решений предполагают не единовременное, не разовое исполнение, как, например, в сносе самовольной постройки (понимаю, что разовое исполнение будет в большинстве случаев не одномоментное), а длящееся (продолжаемое) действие или бездействие должника. Иными словами, речь идет о решениях, срок действия которых фактически не ограничен. Безусловно, большая часть таких судебных решений выносится в порядке ст. 46 ГПК РФ по искам в защиту прав неопределенного круга лиц, в том числе неопределенного круга потребителей (ст. 46 Закона РФ «О защите прав потребителей»).

Действующим законодательством не установлены препятствия подать на исполнение в службу судебных приставов исполнительный документ, вынесенный на основании судебного акта, в котором будут устанавливаться требования, отличающиеся от требований, содержащихся в действующем в период времени предполагаемого исполнения законе. И, конечно, нам нельзя исключить ситуацию, при которой на исполнение приставу-исполнителю поступит исполнительный лист о тех обязанностях должника (ответчика), которые уже можно не исполнять в силу изменения законодательства, или даже о тех обязанностях, которые являются прямо противоречащими измененному законодательству.

Например, в 2015 г. было вынесено решение в защиту прав неопределенного круга потребителей об обязанности продавца указывать на ценниках дату его оформления, в 2015 г. оно бы вступило в силу, исполнительный документ бы передали на исполнение в январе 2016 г.  Но с 02.01.2016 г. в п. 19 «Правил продажи отдельных видов товаров» внесены изменения, исключившие обязанность указывать на ценниках дату его оформления. Пристав-исполнитель возбуждает в полном соответствии с законом исполнительное производство. Должник сообщает приставу-исполнителю, что сейчас такой обязанности действующее законодательство не предусматривает, на что пристав-исполнитель обоснованно (имеется в виду исключительно с точки зрения ФЗ «Об исполнительном производстве») ссылается, что он не проверяет исполнительный документ на соответствие закона, а самое главное у него нет в арсенале возможности каким-либо образом прекратить или окончить исполнительное производство. У должника тоже нет никаких возможностей обжаловать судебный акт. Во-первых, уже могут быть пропущены сроки, во-вторых, нормы ГПК РФ и АПК РФ не допускают возможности отменить такой судебный акт.

В ст. 392 ГПК РФ к основаниям пересмотра по новым обстоятельствам судебных постановлений, вступивших в законную силу, изменение закона или иного нормативного акта не относится. Хотя следует отметить, что Федеральным законом от 03.08.2018 г. № 340-ФЗ к числу предусмотренных в п. 6 ч. 4 ст. 392 ГПК  оснований пересмотра по новым обстоятельствам добавилось «установление или изменение федеральным законом оснований для признания здания, сооружения или другого строения самовольной постройкой, послуживших основанием для принятия судебного акта о сносе самовольной постройки». Аналогичное основание этим же Федеральным законом от 03.08.2018 г. № 340-ФЗ внесено и в АПК РФ.

Такое избирательное отношение законодателя к вопросу о сносе, видимо, связано с тем, что дела о сносе являются резонансными. Сам Федеральный закон от 03.08.2018 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» является «непроцессуальным» — процессуальные нормы являются в этом законе вторичными. Непроявление интереса законодателя к вопросу отмены судебных актов, содержащих длящиеся обязанности, запреты и ограничения, видимо, связаны  с нераспространенной казуальностью их, с существованием идеалистического видения оперативного исполнения судебных актов, с идеалистическим видением стабильности законодательства. Кроме того, следует отметить, что категория дел по искам в защиту прав неопределенного круга лиц, в результате рассмотрения которых выносятся большинство решений о длящихся, (практически вечных) обязанностях, запретах и ограничениях, надлежащим образом не проработана. Изначально заложенный смысл исков в защиту именно прав неопределенного круга лиц на практике подменился исками об устранении нарушений закона, а нарушение закона и нарушение прав не являются тождественными явлениями. Кроме того, законодатель, введя категорию обращений в защиту неопределенного круга, не позаботился предусмотреть особенности исполнения таких судебных актов. Вообще дела по защите прав неопределенного круга являются больше публично-правовыми делами, чем гражданско-правовыми. Даже удивительно, что положения о защите прав неопределенного круга лиц не были перенесены из ГПК РФ в КАС РФ в 2015 г. Ведь, во-первых, истцами (заявителями) таких обращений по факту чаще всего являются государственные органы (прокуратура, Роспотребнадзор, экологические органы и так далее); во-вторых, защита прав неопределенного круга сама по себе предполагает публичную сферу данных правоотношений.

Что же делать должнику в данном случае? Одна надежда – уповать на разум и добросовестность истца (взыскателя) – чтобы последний отозвал исполнительный документ.  Можно предположить с определенной уверенностью, что это не всегда увенчается успехом.

Набор средств, предусмотренных ФЗ «Об исполнительном производстве», тоже не внушает оптимизма. Статьи 43 и 47 ФЗ «Об исполнительном производстве», устанавливающие основания для прекращения и окончания исполнительного производства, нашу ситуацию не указывают. Глава 18 данного Закона, равно как и раздел VII ГПК РФ, предусматривает возможность обжалования решений пристава-исполнителя, но не указывают основания для этого. Единственным  правовым основанием (на уровне правового принципа) для защиты такого должника будет ст. 35 ГПК РФ, в соответствии с которой лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами. Взыскатель, направляющий исполнительный документ с требованиями, которые противоречат действующему законодательству, не должен исполняться. Однако правоприменительные органы, как всем известно, не очень расположены применять правовые принципы, не подкрепленные конкретными правилами. И в какой форме применять ст. 35 ГПК РФ? Обжаловать само решение суда не позволяет ГПК РФ. Остается решать вопрос на стадии исполнительного производства. Сам пристав-исполнитель не будет решать вопрос о законности требований, содержащихся в исполнительном документе, возбудит исполнительное производство и будет совершать исполнительные действия и применять меры принудительного исполнения. Должнику остается только обжаловать решения и действия пристава-исполнителя.

Конечно, хочется верить, что обжалование решений и действий пристава-исполнителя в таких ситуациях закончится положительно для такого должника, но, во-первых, как уже говорилось, нет четких правовых оснований для этого, во-вторых, это не рациональное оспаривание, в том смысле, что пристав-исполнитель не является источником правовых притеснений ответчика (должника).

Порядок внесения изменений и пересмотр положений Конституции РФ предусмотрен главой 9 Конституции РФ 1993 года и федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» от 4 марта 1998 года.
В соответствии со статьей 134 Конституции РФ, предложения о поправках и пересмотре положений в ней могут вносить президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» устанавливает порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ.
Порядок внесения и принятия предложений о пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ устанавливается Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом о референдуме РФ.
Порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ устанавливается статьей 137 Конституции РФ и законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ». Федеральный конституционный закон о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно‑правового статуса субъекта РФ должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в статью 65 Конституции РФ.
Поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции, который получает наименование, отражающее суть данной поправки.
Предложение о поправке вносится в Госдуму субъектом права инициативы такого предложения, установленным «статьей 134» Конституции РФ, в виде проекта закона.
Рассмотрение Госдумой проекта закона о поправке к Конституции РФ осуществляется в трех чтениях. Проект считается одобренным, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Одобренный проект в течение пяти дней направляется в Совет Федерации и считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения закона Совет Федерации вправе внести в Госдуму предложение о создании согласительной комиссии.
В течение пяти дней со дня принятия закон направляется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которые должны рассмотреть его в срок не позднее одного года со дня его принятия.
Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации.
Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции, устанавливает результаты этого рассмотрения.

Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско‑процессуальным законодательством.

Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения направляется председателем Совета Федерации президенту РФ для подписания и официального опубликования.
Президент РФ в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.

В 2008 году президент РФ в соответствии со статьей 134 Конституции и статьей 3 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» внес в Государственную Думу проекты законов о поправках к Конституции России «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации».
30 декабря 2009 года в Основной закон были внесены поправки, предусмотренные Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года. Был увеличен срок полномочий президента РФ и депутатов нижней палаты российского парламента. Согласно Основному закону глава государства стал избираться на шесть лет (ранее — на четыре года), а депутаты Госдумы — на пять лет (ранее — на четыре года).
Кроме того, правительство стало обязано отчитываться перед Госдумой о своей работе.

За предыдущие годы в Конституцию были внесены изменения лишь в связи с укрупнением субъектов федерации, число которых сократилось с 89 до 83.

Материал подготовлен на основе информации открытых источников